行政事业单位国有资产管理存在的问题及审计建议

行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是国家机器提供公共产品及公共服务的物质基础和保障。党的十九大报告指出要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，有效防范国有资产流失。随着财政改革的深入，社会主义市场经济体制的不断完善，加强行政事业单位国有资产管理已显得日益紧迫和重要。笔者结合近年来在部门预算执行审计中开展的行政事业单位国有资产专题审计发现的问题，分析问题产生的原因并有针对性的提出审计建议。

一、行政事业单位国有资产的概念和特点

行政事业单位国有资产是指行政事业单位占有、使用，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。其表现形式为：流动资产、固定资产、无形资产、长期投资和其他资产。

行政事业单位国有资产有以下几个主要特点：

（一）行政事业单位国有资产是一种能以货币计量的经济资源。行政事业单位开展公务活动履行社会管理职能，需要占用一定使用价值的资源，才能形成行政事业单位工作环境的物质基础和正常运转的条件保障。行政事业单位占有的各项经济资源，其实物形态各有不同，只有能够有货币计量确认的，才能被确认为行政事业占有的货币。

（二）行政事业单位国有资产占有使用的主体是行政事业单位。在整个国家机器中，行政事业单位是国家提供公共产品及服务的主要受托者，占有使用一定数量的资产是其生产提供公共产品及服务的物质基础和保障，在体现资产的国家所有属性上，表现的是资产的所有权和资产分离后形成的委托与代理的关系，因而负有不得侵害财产的职责。

（三）行政事业单位国有资产具有非营利性。行政事业单位占有、使用国有资产的主要目的是满足行政事业单位履行职责和提供公共产品及服务的需要，一般不直接用于营利性经营，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资产使用的非营利性等特点。

（四）行政事业单位国有资产主要靠财政拨款形式购置和维持运转。行政事业单位履行的是国家要求代为履行的国家机器的职责，生产的是公共产品及服务，基本不产生利润。因此行政事业单位国有资产没有自我补偿、自我积累的能力，主要靠国家财政拨款进行购置、更新和维持运转。

二、审计发现目前行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

近年来，笔者通过连续几年对行政事业单位资产管理情况进行重点审计，主要发现了以下几个方面的问题：

（一）资产家底不清账实不符。一是固定资产入账不及时。有的单位对取得固定资产不及时入账，“账上有、实际无，账上无、实际有”的账实不符现象较为普遍。如：固定资产更新、维修所形成的资产，购入以及调入、捐赠等形成的资产不及时入账，甚至根本不入账；有的对于固定资产更新改造中已经拆除的、报废的、损毁的资产，不作账务处理，使国有资产存量严重不实；二是存在账外资产。主要是存在大量已完工并投入使用，但没有办理竣工决算手续未入账的资产；三是固定资产核算不规范。有的单位不按统一标准进行固定资产计价核算，把不应计入固定资产的事项计入固定资产，造成需增固定资产。有的单位财务只核算固定资产总账，没有进行固定资产明细账核算，无法与实物核对。还有的单位财务人员对变动资产平时不及时记账，年底乱调账，使单位固定资产核算不实。

（二）资产管理意识薄弱。一是行政事业单位“重钱轻物”，“占有等同所有”思想根深蒂固，资产管理意识、国有资产意识、成本效益意识比较淡薄，对资产管理工作重视不够，管理不力；二是监管部门管理理念滞后。长期以来，国有资产监管部门对行政事业单位国有资产简单套用计划经济时期企业国有资产管理的一些方式和手段，忽视行政事业单位资产管理的特点，导致在行政事业单位管理中“政企”、“政事”、“企事”不分。

（三）管理不规范造成国有资产流失。一是处置程序不规范。不按规定的程序履行处置报批手续，处置资产不评估、不公开，随意变卖擅自处置，造成损失；二是对外投资流失。有的事业单位违反规定对外投资管理混乱，投资决策随意、虚假出资、对外投资不入账、对被投资企业疏于管理、对投资收益缺乏管理或不予反映，导致国有资产流失；三是资产管理不善造成流失。许多单位对流动资产的日常管理十分松懈，大量预期款项未能收回，形成呆账、坏账；四是有些单位对“非转经”资产缺乏有效的管理，不实行成本核算，只见使用，不见国有资产使用收益在账上反映。

（四）单位资产管理内部控制制度不健全。审计发现，因单位资产管理与财务管理脱节而造成财务会计信息失真的现象严重。内部资产管理制度不健全。有的单位资产的会计账表和房屋、交通工具、设备等实物分别由单位的财务部门和后勤服务中心管理，由于缺乏相互间的牵制制度，又不及时沟通，有时候一个部门已经将资产报废，财务部门确不知情，未办理相关资产的下账手续；有的单位资产领用、保管没有相应的台账和纪录，缺少定期盘点制度；有的单位没有建立资产与财务管理相配套的制度，导致职责不明、家底不清、账实不符。

三、进一步加强行政事业单位国有资产管理的审计建议

（一）理顺行政事业单位国有资产管理体制。按照执行行政事业单位国有资产管理的有关法律法规，树立“国家所有、政府监管、单位占有使用”的管理体制。财政部门代表政府行使行政事业单位国有资产管理职能，负责对行政单位国有资产实施综合管理。各行政主管部门负责对本部门所属单位的国有资产实施监督管理。行政事业单位负责对单位占有、使用的国有资产实施具体管理，承担资产安全使用、有效运转和资产保全的责任。各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责，形成“政府—财政部门—主管部门—行政事业单位”四个层次的行政事业单位资产监督管理体系。

（二）坚持“四个结合”抓好行政事业单位资产关键环节管理。一是坚持资产管理与预算管理相结合。在资产配置环节，制定行政事业单位主要资产配置标准，根据单位实际占用、使用资产的数量及状况，按照单位履行职能的需要确定资产配置量；按照规定的程序，制定年度购置计划，作为单位支出项目列入部门预算。在收入管理环节，行政事业单位的资产有偿使用收入、处置收入必须按照规定纳入政府统一管理。积极探索制定实物费用定额管理办法，量化资产配置、消耗指标，纳入单位部门预算；二是资产管理与财务管理相结合。行政事业单位必须做到占有、使用的各项国有资产账账、账实相符，实物与账目一致、资产账与财务账一致。行政事业单位要建立国有资产管理制度，把国有资产管理责任落实到部门和使用人；三是实物管理与价值管理相结合。购置、处置资产按照财务制度的规定进行账务处理；占有、使用期间做好资产的维护保养，保证实物形态的完整性和可用性；损毁资产必须按照规定的权限，在报批手续齐备的前提下进行销账等。建立资产管理卡片，定期检查与清理；四是资产配置与政府采购相结合。根据《政府采购法》规定，行政事业单位购置纳入政府采购目录的资产，必须实行政府采购。

（三）强化行政事业单位资产处置及动态管理。行政事业单位国有资产处置、出租等要按照规定程序履行报批手续，纳入相关部门监督和管理，经批准出租资产应按规定进行评估、招投标，按照规定签订合同，确保国有资产保值增值；不得违规将行政事业单位国有资产用于对外投资、举办经济实体和违反法律法规对外提供担保。同时，各行政事业单位资产管理部门要依托湖北省行政事业资产管理信息系统平台，建立完善国有资产动态管理信息系统，实时更新，强化国有资产的动态监管。

（四）建立和完善行政事业单位国有资产管理制度。按照中央和省有关部门关于行政事业单位国有资产管理的有关规定，结合本地实际建立完善行政事业单位国有资产管理制度，明确资产配置、处置、调剂、有偿使用审批程序，完善资产的配置标准、有偿使用、处置收入等管理办法，建立和完善行政事业单位国有资产管理制度体系。