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国外公共卫生突发事件应急机制的经验与启示

2020-02-23 10:27:27 来源:风控网 浏览:140
内容提要: 2月14日下午,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。

   

    2月14日下午,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。他强调,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。要研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

    国外公共卫生突发事件应急机制发展较为成熟的国家,笔者通过查阅文献,认为美国、英国、日本是目前三种最为典型的应急机制。其中,美国的特色——联邦、各州形成了相互协调的应急机制。英国的特色在于权责分明的应急管理体系,日本的特色在于以预防为中心、强调预案。因此,在当前形势下,研究我国公共卫生突发事件应急机制,在实证调研的同时,还必须要借鉴、学习国外典型国家的公共卫生突发事件应急机制。

美国—联邦、地方双重应急机制体系
1.1 美国公共卫生突发事件应急机制的现状
美国是世界上对突发事件处理手段成熟的国家,特别是911后,美国联邦、地方政府不断反思自己的突发事件应急机制现状,并进行协调、完善。美国为保证国内公共卫生突发事件能得到较好的处理,在公共卫生突发事件应急机制的构成上具备自己独特之处。一是美国已经建立较为完善的决策系统。其管理有严格的制度保障,一旦发生突发事件,美国政府及联邦政府能够迅速采取措施,挽留民众的生命财产安全。

案例:
    2001年10月15日上午9:45,美国国会大厦六层一名工作人员打开了一封含有炭疽病毒的信件。此前,该大厦的工作人员已经同许多人一样,在美国遭受前期的炭疽袭击之后,接受了如何应付可疑信件的培训。可疑粉末的出现引起了工作人员的警觉,她立即通知警察。
让我们看看接下来事件的迅速处理过程:
9:55,第一现场应对者到达现场。包括警察、突发事件应对人员。
10:00,危险品检测部门到达现场并开始炭疽病的初始检测。 
10:15,第一次快速检测呈炭疽阳性。
10:30,通风系统关闭,第二次检测也呈炭疽阳性;OAP(Office of the Attending Physician)开始对可能暴露在炭疽粉末中的人员进行鼻腔试纸的检测和化学预防药品的分发。
10:40,六楼的工作人员转移至九楼;鼻腔试纸检测仍继续;此后工作人员被转移至五楼,并与其它人员隔离。
15:00,办公室成员离开大厦。10月16日早晨,大厦西南区关闭;晚上整个大厦关闭。在接下来的三天,OAP对所有在现场的人员和国会里自愿要求检查的人员作炭疽病毒的检测。 

10月16日上午,国家疾病控制和预防中心人员到达现场并开始流行病学的调查。为了识别需延长预防曾暴露于炭疽病菌的人群,CDC(疾控中心)小组界定了受污染的高威胁区域;同时,为了识别可能受污染的设施,CDC开始追踪国会邮件分配系统,并获取5楼6楼的平面图和通风系统的信息,以及多种环境样本。

为了找到每一个可能处于危险区域的人,CDC获取了雇员名单和到访者名单和联系方式。事件发生的9小时内,CDC与OAP密切合作,收集了办公室工作人员和第一现场反应者的全部鼻腔试纸样本,并在随后4天,送往位于马里兰州的国家海军医疗中心检测;在随后的7天内跟踪首次检测呈炭疽阳性的样本。

从此次事件的前期处理来看,反应迅速、合作有效的公共卫生部门的应对措施有效避免了炭疽病毒的扩散;而良好的公共卫生基础设施、有效的抗菌预防战略和基于先前经验的有效管理在此次突发事件的处理中也扮演了重要角色。

CDC建立了由各领域专家(如数据管理专家、流行病学专家、微生物学专家、沟通专家)组成的快速反应小组,这些受过专门培训的行动小组能迅速奔赴突发事件现场,为州和地方提供应急支持。

二是美国已经成立专门负责美国公共卫生突发事件应急组织,比如健康和公共事业部,专门负责保障公民健康和提供医疗公共事业服务的部门,是全国最大的健康保证机构。同时成立美国疾病控制和预防中心、卫生资源和服务部、城市医疗应对系统,有效保障了国内公共卫生突发事件应急机制的构建。

1.2 美国公共卫生突发事件应急机制完善的对策

一是美国突发公共卫生突发事件应急机制分为三级应急体系,包括:联邦、地区州、地方城市。在突发事件一旦发生,联邦疾病控制与预防系统就会迅速做出反馈,将该卫生突发事件上报给总统,交由总统对其进行处置,同时,联邦医院在收到消息后,要迅速启动应急准备系统,并具体负责突发事件的应急处理。
联邦疾病控制与预防系统的启动,以联邦应急事务管理总署为管理核心,作为联邦的独立机构,承担相应的计划、恢复和减轻工作。地方城市医疗应急系统也会随之启动,这种地方城市医疗应急系统包括急救、运输、信息传递、医务人员等部门,确保联邦政府和各地方都能在公共卫生突发事件发生的第一时间最快反馈,及时采取措施,为公共突发事件的解决提供创造条件。
二是具备健全的法律法规体制,在美国政府进行公共卫生突发事件应急管理的过程中,美国政府不断摸索,并制定完善一系列法律法规。美国政府应急法律分为两大类,第一类是灾害应急处理的相关法律法规,具体包括《灾害救助和紧急援助法》、《国家地震灾害减轻法》,第二类是紧急状态立法,具体包括《国家安全法》等相关法律,第三类是反恐方面的立法,具体包括《反恐怖主义法》、《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》等。现如今,美国突发事件应急机制已经具备体系化的法律系统,为突发事件应急程序的启动,为突发事件应急处理的效果提供相应的法律保障。
三是重视互联网时代的各项技术、各种现代化手段,在一定程度上,保证了美国公共卫生突发事件应急管理机制的有效建立③。从美国突发事件应急机制的启动来看,从突发事件的上报、采集、处理等需要借助互联网工具,借助大数据时代的通信技术,只有这样才能保证在突发事件发生时,最快启动程序,最快调动各部门、各机关的力量,协同作战,将危害降低在可控范围,保证生命、财产安全。

    综上所述,美国的这种联邦、地方协调机制,在解决美国公共卫生突发事件上面发挥着重要的作用,各地具备公共卫生突发事件应急统筹主体,都能够有部门或者组织统筹协调、密切联系医院、交通、运输等部门,这对我国突发事件应急机制的构建具有的借鉴作用:一是美国以严苛的法律管理公共卫生突发事件,我国也应继续推动法治内化于心、外化于行。二是美国以预防为主的管理理念,我国也应构建应急管理新模式,发挥预防主导的作用。三是美国注重信息系统建设,强调大数据时代的作用,我国也应注重互联网技术,充分运用互联网技术。

英国--权责分明的应急管理体系

2.1 英国公共卫生突发事件应急机制的现状
英国在其应急管理体系的建设中,与欧洲诸多国家不同的是,作为典型的英美法系国家,英国逐渐认识到权责分明的应急机制在推动社会进步,人类文明发展方面发挥着举足轻重的作用。一是坚持三T原则。英国危机管理专家罗杰斯特曾提出著名的危机沟通“三 T”原则,即主动沟通(Tell your own tale)、充分沟通(Tell it all)和及时沟通(Tell it fast)。
主动沟通,强调组织应主动披露危机信息,抢夺危机话语的主动权,形成对信息流和舆论场的引导之势,而非被媒体和公众牵着鼻子走;充分沟通,强调组织提供信息要把握好“量”和“质”两方面的要求,既要向利益相关者提供尽可能多的信息(但非全部信息,在危机中保守机密至关重要),又要向其提供最有价值的信息,无效信息只能徒增混乱;及时沟通,强调组织对沟通时效的把握,要在最适宜的时机,通过最适宜的人,以最快的速度将信息告诉利益相关者。
罗杰斯特的“三 T”原则在西方各国得到认可和推崇,成为危机管理尤其是危机传播管理的行动原则。二是在此基础上,英国不断加快国内关于公共卫生突发事件应急处理的法律制定。为英国公共卫生突发事件应急机制的形成提供制度保障。三是英国公共卫生突发事件应急机制更加注重普通民众的参与,注重民众在网络上的一些言语表达,非常注意政策导向,一定程度上,保证了民众对政府的信心。

2.2 英国公共卫生突发事件应急机制的发展路径

从上个世纪开始,英国着力增加国内应急管理体系建设资金的投入,充分调动社会资源,架构应急管理体系。一是加强法律法规的制定。2004年,英国政府通过了最新的《紧急状态法》,力争在日常工作中发现可能会出现的突发事件,及时将特殊情况扼杀在萌芽之中。随后,英国政府又对其进行修改,建立《国内紧急状态法》。
二是加强政策层面的指引。英国政府在应急管理建设中,发现政策的投入是非常重要的,分别从战略政策层面、执行政策层面对应急管理进行了详细规定,为英国社会突发事件应急管理的顺利进行提供了充分有效的政策保障。这其中最典型的是英国卫生部“突发事件计划协作机构”,该机构从成立初开始到现在,先后制定了一系列政策,保证了英国国内突发事件应急管理体系的健全。使得英国国内一旦发生公共卫生突发事件,英国各城市会向涉及的主体及时公布突发事件,拉响警报。各部门要迅速作出反馈,确保公共卫生突发事件能够得到第一时间的救护。
 三是及时向社会公开公共卫生突发事件的处理情况。通过电台、电视台对事件进行跟踪报道;警方及时召开新闻发布会,介绍事故、应急救援进展等情况;各有关部门也分别开通热线,接受公众问询;政府有关部门的网站在事故处理过程中也发挥积极的引导作用,提出相关建议。
需要特别指出的是,媒体在这个过程中,起到的是舆论监督作用。这一点在英国处理疯牛病突发事件都有重要表现。媒体报道虽然在某种程度上,容易引起恐慌,但如果能够普及科学知识,将公共卫生突发事件及时准确传递给普通公众,对于缓解恐慌,稳定社会治安大有裨益。因此,英国政府除去建立体系化、权责清晰的突发事件应急处理机制,在某个程度上,也注重向社会公众及时公开事件的进展情况,以此,保证社会公众的知情权,稳定人心。
    综上所述,英国相对于其他欧洲国家较为成熟,应急机制效率较高,还一度成立舆情监测机构,一旦发生公共卫生突发应急事件,能否有效作出危机应对。通过对英国公共卫生突发事件应急机制的研究,我们获益匪浅。一是坚持从本国实际出发。英国的应急处理机制基于本国历史、现实状况建立并逐步进行调整,我国可从中吸取经验。二是强化应急资源的整合,充分发挥政府的主导作用。三是建立平战结合的应急管理体制。英国政府并未设立专门的应急管理体制,主要是对相应部门应承担的应急管理职责明确来使之承担突发事件应急职责。

日本--以预防为中心的 应急管理体系

3.1 日本公共卫生突发事件应急机制的现状
日本,是亚洲地区人员寿命较长的国家,笔者通过剖析日本公共卫生突发事件应急机制的发展历程,研究日本公共卫生突发事件应急体系,发现日本的应急体系,是以预防为主,强调预案建设的体系。

一是法律体系的健全。日本作为一个法制比较健全的国家,公共卫生突发事件应对等关系国计民生的重大事项,都纳入了法制化轨道予以规范。日本政府先后颁布了《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《建筑基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》等一系列法律法规。

二是强调应急组织的重要性。日本政府建立了以内阁府为中枢,形成中央政府、都道府县(省级)、市町村分级负责,以市町村为主体,消防、国土交通等有关部门分类管理,密切配合,防灾局综合协调的应急管理组织体制。

三是公众广泛参与。日本十分重视应急科普宣教工作,通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识,增强公众的危机意识,提高自护能力,减少灾害带来的生命财产损失。同时,鼓励公众积极参加防灾训练,掌握正确的防灾避灾方法,提高自救、互救能力。

3.2 日本公共卫生突发事件应急机制的发展路径
日本为推动国内公共卫生突发事件应急机制的发展,采取了多种措施:
一是建立完善的国民健康预防保健机制。其预防保健机制,包括国家级应急管理系统及地方级应急管理系统⑥。这两大系统的建立与完善,在日本以预防为中心的应急管理体系中发挥了非常重要的作用。两大系统都分别通过纵向、横向的应急管理,架构整个应急管理网络,有效保证了应急管理的效率。当然,我们也要清醒的认识到,在其中起主导作用的主要是地方保健所,视町村的保健中心。在发生重大的突发事件后,及时向社会予以通报,并在网上公开。

二是从中央到地方都极为重视预防工作,都会提前拟好各项预案。当然这也主要是因为日本地区是地震多发国,因此,日本政府为减少地震灾害的损失,保障日本公民的生命财产安全,往往会事先强调先期的地震资料搜集工作,强调在特定的时间内不得参加集体活动等,以此建立防灾应急体系,保障公民的生命财产安全。

三是日本国内的社会成员危机意识较强,具备较强的自救互救能力。日本作为世界上灾害发生较为频繁的国家之一,其各类专业防灾研究机构、灾害研究中心以及防灾学会达数十家之多。日本高等院校对应急管理专业人才的培养也是世界上首屈一指的。这在一定程度上,有效推动了日本国内的公共卫生突发事件应急机制的建立,有效保证了日本国内的公共卫生突发事件应急处理工作。

综上所述,对日本的应急管理体系进行研究,我们可从中吸取经验。一是系统的应急处理机制是突发事件有效解决的重要保障。日本目前已经建立了以内阁首相为首,内阁官房总体协调、联络,我国需要逐步完善。二是快速反应的应急处理机制。日本由于是一个常年受到地震影响的国家,其国内目前针对突发事件的应急处理机制反应较快,而我国的应急处理机制就反馈较慢。三是健全的应急处理法律体系。四是强烈的防灾救灾意识。

    总之,现代社会,经济发展程度的不同,突发事件应急形势已经不同于以往任何时代,在这种情况下,公共卫生突发事件已经成为妨碍社会进步发展的潜在毒瘤。因此,我们要不断总结归纳,要注重公共卫生突发事件应急管理的建立与完善。借鉴学习美国、英国、日本的经验,取其精华,从中总结归纳出现在或者将来我国社会进步所需要的内容,以此推动我国公共卫生突发事件应急管理的进步与发展。
            

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