危机应对中的四个挑战

    通过三里岛核泄漏、西尼罗河病毒、巴尔的摩大火等著名案例，阿诺德·休伊特教授分析了其中极有价值的危机管理的经验和理念。他认为美国碰到的这些问题，在中国也会不同程度地遇到，具体来说就是危机应对中的四个挑战。

　　判断是否是真正的危机不是一件容易的事情。在渐进性的危机中要非常注意关键点，把握好时机。通常，卫生系统的官员对流感能够胸有成竹地控制，但他可能因此而麻痹。我知道对新的医生进行培训的时候有这样一个说法，如果你听到蹄子响，你先想马，再想斑马。意思是说，不要一门心思想是疑难杂症，而是要先从最普通最可能发生的情况去考虑，因为马的概率更大。但是，这种思维方式在处理真正的危机的时候显然是不够的，对通常的突发事件的处理，强调的是训练有素，根据很熟悉的模式来进行处理，但作为一个机构一定要有警惕性，来的是斑马，而不是马，可能是全新的一个挑战。

　　第二个挑战是如何能在事情发生的当时就把措施很有效地执行起来。

　　一旦突发事件出现，急救人员一定要马上行动，彼此之间进行协调和合作。在巴尔的摩大火这个案例中，水务部门和消防部门进行了通力合作。要知道，不同机构的合作会有很大的困难，隶属于不同系统的人会有很多不同点，比如职业背景不同，行政区划不同，而且政府级别不同，公私性质不同，行话、术语、行为、处理事情的方式不同，这使得完成任务变得非常艰巨。不过，有两种机构的工作就是对付突发事件的，即军队系统和消防系统。军队在很多地方驻扎了不同军种的兵力，他们之间要进行有效的协调作战。消防系统在扑救特大型火灾的时候往往要从多处消防部门抽调人员，他们之间的行动也要进行协调。消防是生死攸关的大事，相互间的协调显得至关重要。依照军队的做法，消防系统建立了应急管理系统。这个系统是比较灵活的，它使得来自不同系统的人员和机构可以分享一套共通的术语，它也规定在危机面前各个部门都要遵循同一套手段、规程。这个制度就是危机发生时来自不同部门的人员可以用通用的方式进行交流合作，遵循共用的规章制度。

　　我介绍一下这种危机管理系统在机构上的结构，对上要一个总负责人，或者是一个负责的机构，要有一个人或者一小部分人能够做决定，能够拍板。在危机处理时一定要有四个系统进行协调工作。第一个是行动部门，负责日常的行动，搞清楚第一线人员到底应该如何行动，让他们各司其职。还要有一个计划部门，对下一步行动进行协调，例如发生森林大火了，有几千名消防人员在现场扑救，计划部门就要考虑，大火扑灭后，这几千人如何被送回原驻地。行动部门和计划部门要配合好，计划部门负责做前瞻性的计划，然后交给行动部门来实施。第三个部门是后勤、交通部门，他要为前线提供交通、食品、住宿等服务。这个部门要管理供应和设备的问题。最后一个是财务部门或者说总务部门，他要管发工资、行动的预算和资金的使用。即使是对付小的危机，这四个部门也缺一不可。这个系统的好处就是只要稍加扩张就可以应付大规模的危机。如果任务的规模比较大，部门的功能还可以再细分。这个系统的目标就是系统化，无论危机的性质是什么，以不变应万变。关键是对人员对各自的本职工作都非常熟悉，一旦危机发生就可以有条不紊地进行协调，达到处理危机的目的。假定你是主管交通的人员，你只要集中注意力于人员、设备的运输就可以了。几年前，美国哥伦比亚号航天飞机在返回途中不幸解体，碎片撒在很多地方，残骸散布于美国西南部方圆六七百英里的广大地域。当初政府急切地想完整地把残骸收集起来，进行复原，找出事故的真正起因。当初的做法就是把这个地域划成了很多小区，每个小区的工作人员务必要把残骸全部找到。这个行动需要数以千计的人员密切合作，而且这几个系统的行动一定要有效果。我们在座的到西部去过，知道西部主要是森林、沙漠等比较荒芜的地方，美国哪个政府机构在这方面比较熟悉?政府应急系统应该派哪一个机构去完成这个任务呢?应该说没有任何一个机构有这种能力，这是一个全新的挑战。当时的做法是找了森林管理局，虽然涉及的地域并非都有森林，但森林管理局应急管理系统比较完善，它经常要进行大规模的森林扑火行动，在人员合作等方面有很多的心得体会，相对来说，最有资格完成这个任务。事情发展是这样的：以森林管理局的人员为主，辅以军队的人员，运用危机管理系统在几天之内就完成了这个任务。而且在这个过程中，搜救人员都得到了比较完善的生活保障，有住有吃，生病的人还得到了看护。

　　刚才讲到，你首先要想到新的挑战在哪里，第二就是在事件发生的现场，在很短的时间内进行有效的各方面的协调反应。我们建议建立起危机管理系统。

　　第三个挑战就是能使处理问题的能量在短期内要得到扩大。

　　在面对大规模的灾难的时候，通常人力、物力、财力可能都超过地方政府平时的预算。比如纽约市这样的城市，财力很丰富，但要让它对付“9·11”这样的灾难也是力不从心的。不同的城市拥有资源的程度是不一样的，有的丰富些，有的匮乏些。应付这样的事情，不应该平均分配资源。否则，不但造成浪费，在财政上也是不可行的。在发生大规模危机时应该能够进行有效地调配。当年发生卡特琳娜飓风时，在这方面存在一些失误，导致现场没有足够的资源进行救灾。巴基斯坦大地震发生在一个偏远的地区，也有资源匮乏的问题。中国有些地方的灾情也有类似的情况。资源的问题也是危机管理当中需要考虑的比较困难的问题之一，如何能够解决这个问题需要有一定数量的物资储备，不应该完全依赖国家。事先要有计划，什么地方需要了，要有足够的运力把物资运送过去。美国西部、南部有很多人烟稀少的荒凉的地区，要对这些地方发生灾情有所准备，我们的挑战是要在成本和调配物资的速度之间取得平衡。

　　在美国往往有这种情况，在不同机构之间的转移和协调经常会碰到问题，在处理卡特琳娜飓风的时候，这个问题就表现得比较明显。我们都知道，飓风造成的损失远远大于一个城市能处理的规模，当时市长和州长之间就发生了很多争执。内容是关于到底需要多少资源，谁应该来负责等方面的问题。到最后，发现全州的资源都不够救灾的，所以又向联邦政府求助，把布什总统也卷了进来。在美国，各级政府的权力分配是比较模糊的，有时候会出现这种情况，第一线的人员可能根本对付不了这个大规模的灾难，但他们又不想承认自己已经无能为力了，因为他们担心失去面子，失去权力。为此，我们应该建立这样的制度，就是下级政府很容易地向上级政府提出求救的要求，上级政府在下级政府救灾不力，有拖延的情况下，应该有这样的机制，能够及时把权限拿过来。

　　最后一个课题是技术的领导和政治的领导。

　　我们刚刚提到危机管理系统是技术性的危机管理系统，在危机处理目标非常明确的时候，是非常有效的。比如说，扑灭森林大火，目标是非常明确的，第一要减少人员的伤亡，第二要把大火扑灭。但是，即使在发生森林大火时，大家对最后的目标也可能不明确。2003年夏天，南加州地区同时发生了12场森林大火，国家森林管理局试图控制火势，当时他们声明他们有决心，能高效率地把大火扑灭。但各地市长都要求他们先把自己这个地方的火扑灭。其他地方也有类似的小算盘，比如说，我这个地方是环境保护区，你应该先救我这个地方;其他地方的市长可能会说我这个地方人口稠密，应该先救我这个地方;联邦国会议员代表国会说，我们应该动用军队的直升机来喷水。他们的种种建议常常让职业消防员感到困扰，觉得这些人不懂防火，反而会造成副作用。由此可见，在比较大规模的灾难面前，目标常常是多重的，而且常常冲突，要排出先后次序。这个时候技术性的危机管理系统就不够用了。一般情况下，美国的惯例是由政策性的领导管理技术性的人员。但是，在大规模的灾难来临时，情况比较复杂，技术性的人员是在联邦一级，政策性的人员是地方上的官员，这个时候谁领导谁就比较困难。在卡特琳娜飓风中也有这个问题。