资源税改革缘何“年年喊，年年难”

国务院总理李克强近日所作的政府工作报告中，资源税改革被再次提及。

报告称，今年要“清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作”。

据《第一财经日报》记者观察，近年来，我国资源税改革更多体现在纸面上，尽管不断传出资源税改革的消息，但这项改革实际进展不大。

改革步伐缓慢

资源税就是以各种自然资源为课税对象、调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的税种。1984年我国首提开征资源税，当年财政部发布《资源税若干问题的规定》提出，从1984年10月1日起，对原油、天然气、煤炭等先行开征资源税，对金属矿产品和其他非金属矿产品暂缓征收。

1994年1月1日起，资源税开始实行从量定额征收的办法。对开采应税矿产品和生产盐的单位，开始实行“普遍征收、级差调节”的新资源税制，征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否盈利普遍征收。

从2004年起，国家先后分四次，对18个省份上调了煤炭资源税。但是，原本计划2007年实行的资源税改革，由于通胀压力加大，这项改革被暂停。

2008年下半年，经济形势急转直下，在国际金融危机的冲击下，全球大宗商品价格大幅下跌。出于国内“保增长”的考虑，资源税改革再一次被搁置。

2009年5月，国务院批准的国家发改委《2009年深化经济体制改革工作的意见》中明确提出：研究制订并择机出台资源税改革方案。2011年，《资源税暂行条例实施细则》经财政部部务会议和国家税务总局局务会议修订通过，自2011年11月1日起施行。

为什么一定要推行资源税？中国发展和改革研究院日前发布的《发展和改革蓝皮书》介绍，我国的资源利用效率低，以单位GDP产出能耗表征的能源利用效率，与发达国家还存在非常大的差距，如果日本为1，意大利则为1.35、法国为1.5、德国为1.5、英国为2.17、美国为2.67，而我国却高达11.5。

资源利用效率低，与其低廉的价格有很大关系。中国发展和改革研究院院长邹东涛说，资源性产品的价格过低，特别是在政府主导的资源开发使用模式下，资源被过度开采、简单加工、低价出售，而资源和生态保护工作严重滞后。“这导致人均资源数量急剧下降，用来支撑经济快速增长的资源需要大量进口，不得不承受大宗商品的高昂成本，形成国内资源低价流出、进口资源高价买入的局面。”

定价机制不合理

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康对《第一财经日报》记者表示，新一轮价税财配套改革的一大关键，是抓住我国煤炭市场价格走低的宝贵时间窗口，加快推进资源税改革。资源税是现有税种的一种“绿化”，税率制定机制由“从量”变“从价”，更能体现资源产品的稀缺性。

贾康说，我国现有的煤炭资源税是从量征收的，每吨只有两三块钱，其对煤炭企业的调控作用低得几乎无关痛痒。如果变成从价征收的话，哪怕是5%，税负一下子也能提高10倍。

“如果我国资源税覆盖到煤炭，将是中国最基础能源产业链的重大变革，从长期来看是促进节能降耗非常重要的事情。”贾康认为，为推动经济发展方式转变，无论是生产领域，还是消费领域，资源要素的相对价格都应上调。

但对于资源税改革，也有来自企业不同的声音。全国政协委员、河北开滦集团董事长张文学在接受媒体采访时称，目前，煤炭企业平均税费负担水平在35%左右，其中税收负担21.03%，是全国工业行业平均税负水平的2~3倍。在目前煤炭市场持续低迷，价格大幅回落的情况下，煤炭企业税费负担沉重的影响尤为突出。

他认为，应根据我国煤炭工业的生产力水平和全国工业行业平均税费水平，统筹考虑改革税收制度、行政性收费制度，理顺税费关系，优化税费结构，合理确定我国煤炭产品税费负担总体水平。

据本报记者了解，以煤炭价格的形成为例，煤炭在生产过程中会造成多种外部成本，包括对空气、水和土壤的污染，引起土地塌陷和生态破坏，产生重金属污染等。由于这些成本难以确定，在煤炭价格中并没有计入这些成本。

此外，煤炭价格也没有完全包含其应有的内部成本。在煤炭生产过程中，矿工体能损耗及死亡问题突出，由此带来的社会问题及成本也未计入煤炭价格。煤炭资源的开采要占用大量的土地，土地使用的租金本应纳入煤炭价格之中。但国有煤矿并不支付或很少支付土地成本。

除了煤炭，目前我国包括石油、土地等在内的多个资源性产品也存在着定价机制不合理的情况。

我国在土地定价方面也存在诸多问题。邹东涛称，在国内土地市场上，仍然存在着土地开发权集中在少数大型国有地产企业手中的情形，寡头垄断严重。国有企业因其预算软约束性质，一方面通过联手抬高地价获取高收益，另一方面追逐土地、高价拿地，不计成本争相圈地，继而将成本转嫁给购买者。

此外，地方政府出于自身利益考虑，为解决地方财政吃紧的问题，以出让土地获得预算外收入的方式，借推动城镇化之名，行圈地、卖地、获利之实，成为推动地价上涨的主要动力。

涉及利益调整

多年来，资源税为何一直推不动？邹东涛称，资源性产品价格与要素市场改革是一把“双刃剑”，处理得当，可以促进经济科学发展；处理不好，则很容易引发各种社会矛盾。

贾康也认为，资源税改革涉及到利益调整，各种利益主体对它的感受不一样，有一些主体就会发出不满意或者反对的声音。

据自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强介绍，从目前在新疆和山西进行的煤炭资源税试点情况来看，资源税的推行是迫切和有效的。

杨富强建议，在尽快确立资源税的同时取消其他不合理的赋税和费用，减少资源开采企业的负担，也使有效的资源税和其他的合理税种能够落到实处，改变企业的开采方式和行为。